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FAQs: Migration  FAQs: Migration

 

Klaus J. Bade, Jochen Oltmer, Normalfall Migration: Texte zur Einwandererbevölkerung und neue Zuwanderung im vereinigten Deutschland seit 1990, Bundeszentrale für Politische Bildung bpb 2004

Kapitel 2

Migration im Kalten Krieg

2.1 Die Nachkriegszeit: Displaced Persons, Flüchtlinge, Vertriebene, Kriegsgefangene, Spätheimkehrer, Auswanderer

2.2 Arbeitswanderer, Asylsuchende und Aussiedler in der Bundesrepublik 1949–1989/90

2.3 Ost-West-Flucht, Ausländer- beschäftigung und Asylpolitik in der DDR 1949–1989/90


2.2 Arbeitswanderer, Asylsuchende und Aussiedler in der Bundesrepublik 1949–1989/90

Arbeitswanderer

In der Bundesrepublik Deutschland wurde das „Wirtschaftswunder“ auf der Arbeitsmarktseite von drei großen Zuwanderungsschüben getragen: Nach dem Zweiten Weltkrieg waren zunächst ca. zwölf Millionen deutsche Flüchtlinge und Vertriebene in die drei westlichen Besatzungszonen geströmt (siehe hierzu auch S. 52 ff.). Nach der Gründung der beiden deutschen Staaten 1949 wanderten bis zum Bau der Mauer 1961 ca. 3,1 Millionen Deutsche von Ost- nach Westdeutschland – aber auch rund 400000 in umgekehrter Richtung (siehe hierzu auch S. 91). Seit Mitte der 1950er-Jahre – nur zehn Jahre nach dem Ende der nationalsozialistischen Zwangsarbeiterbeschäftigung – begann ein neues Kapitel in der Geschichte der Ausländerbeschäftigung, das in seiner Grundorientierung zum Teil wieder an die Arbeitsmarkt- und Wanderungspolitik der Weimarer Republik anknüpfte. Nach dem Mauerbau 1961 war den Arbeitskräften aus dem östlichen Deutschland die Zuwanderung verwehrt. Statt ihrer wurden nunmehr sprunghaft zunehmend ausländische Arbeitnehmer angeworben. Vom ersten Jahr der Vollbeschäftigung 1960 bis zum Ausbruch der Wirtschaftskrise 1973, die den „Anwerbestopp“ veranlasste und die Ausländerbeschäftigung ihren Gipfelpunkt überschreiten ließ, wuchs die ausländische Erwerbsbevölkerung in der Bundesrepublik von rund 280000 auf rund 2,6 Millionen Menschen an.

Die amtlich organisierte Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte beiderlei Geschlechts aber hatte schon Mitte der 1950er-Jahre begonnen, als die Erschöpfung des einheimischen Arbeitskräfteangebots absehbar schien: Obgleich 1955 noch 1,07 Millionen Erwerbslose gezählt wurden, erwarteten bereits 25 Prozent (1959 mehr als 50 Prozent) der befragten Unternehmen Produktionserschwernisse durch Arbeitskräftemangel. Bundesregierung, Bundesanstalt für Arbeit, Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften betrachteten, bei allen Unterschieden in der Einschätzung des Problems, eine stärkere Ausländerbeschäftigung als geeigneten Ausweg. An langfristige soziale Folgeprobleme wurde nicht gedacht. Im öffentlichen – nicht im amtlichen – Sprachgebrauch der 1960er-Jahre bürgerte sich für Arbeitskräfte aus den „Anwerbeländern“ nicht von ungefähr die Bezeichnung „Gastarbeiter“ ein. Der Name war Botschaft; denn „Gast“ ist nur, wer nicht auf Dauer bleibt.

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Auf die 1955 mit Italien, 1960 mit Spanien und Griechenland abgeschlossenen ersten Anwerbevereinbarungen folgten entsprechende Abkommen mit der Türkei (1961) und Marokko (1963), Portugal (1964) und Tunesien (1965) sowie 1968 mit Jugoslawien. Von diesen Vereinbarungen blieben nur die Verträge mit den beiden nordafrikanischen Staaten weitgehend wirkungslos. Am stärksten vertreten waren zuerst Italiener, Spanier und Griechen. Ihr Anteil sank in den 1970er-Jahren, während seit Ende der 1960er-Jahre die Anteile der Jugoslawen und vor allem der Türken anstiegen. Der Ausländeranteil an der Wohnbevölkerung in der Bundesrepublik wuchs von 1,2 Prozent im Jahr 1960 auf über 4,9 Prozent im Jahr 1970, stieg dann auf 7,2 Prozent im Jahr 1980 an und blieb in den 1980er-Jahren annähernd auf dieser Höhe (1988: 7,3 Prozent). 1980 waren rund 33 Prozent (1989: 33,2 Prozent) der Ausländer türkische Staatsangehörige, dann folgten jugoslawische mit 14 Prozent (1989: 12,5 Prozent) und italienische mit 13,9 Prozent (1989: 10,7 Prozent). Der Ausländeranteil an der Gesamtzahl der abhängig Beschäftigten lag 1980 bei fast zehn Prozent (9,9 Prozent), ging dann leicht zurück und stabilisierte sich bei knapp acht Prozent (1985: 7,6 Prozent, 1989: 7,9 Prozent).

Wie die Rede von den „ausländischen Wanderarbeitern“ im Kaiserreich, so implizierte auch der Begriff „Gastarbeiter“ eine beruflich-soziale Klassifizierung mit dem Schwergewicht auf un- bzw. angelerntem Arbeiten – nun freilich vorwiegend in Zentralbereichen der industriellen Produktion. Auf den unteren Ebenen des Arbeitsmarkts kam es abermals zu einer Unterschichtung der deutschen durch eine ausländische Arbeiterschaft. Das Stigma „Gastarbeiter“ haftete noch lange selbst denen an, die in wachsender Zahl aus der Arbeiterschaft zu Kleingewerbetreibenden und Kleinhandelskaufleuten im „ethnic business“ aufstiegen.

Die „Gastarbeiter“ stellten in den 1970er-Jahren rund drei Viertel der ausländischen Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen in der Bundesrepublik (1974 ca. 77 Prozent, 1979 ca. 74 Prozent). Bei anhaltendem, nur durch die Rezession 1966/67 gestörtem Wirtschaftswachstum bildeten sie ein fluktuierendes Arbeitskräftepotenzial, das die Angebot-Nachfrage-Spannung auf dem Arbeitsmarkt balancierte und das Wirtschaftswachstum zunächst von der Arbeitsmarktseite, später auch von der Kaufkraftseite her weiter forcierte.

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Zur sozialen und beruflichen Unterschichtung einheimischer durch ausländische Arbeitnehmer kamen die schon aus dem Kaiserreich bekannten konjunkturellen Pufferfunktionen der Ausländerbeschäftigung im Wechsel von Aufschwung und Krise. Das zeigte sich bei der ersten Rezession 1966/67 ebenso wie beim „Ölpreisschock“ von 1973, der das Ende des Wachstums erkennbar werden ließ und Anlass war für den Anwerbestopp, mit dem die „Anwerbeperiode“ bzw. „Gastarbeiterperiode“ ihr Ende fand: Infolge der Krise von 1966/67 ging die Ausländerbeschäftigung in der Bundesrepublik um ca. 30 Prozent von 1,3 Millionen auf 0,9 Millionen (Januar 1968) zurück. Sie stieg dann wieder an, um 1973 bis 1977 abermals um ca. 29 Prozent zu schrumpfen. Das wurde besonders deutlich in stark konjunkturabhängigen Erwerbsbereichen, wie z. B. im Baugewerbe, in dem die Zahl einheimischer Bauarbeiter 1973 bis 1976 um 15 Prozent, die der ausländischen hingegen um 41 Prozent abnahm.

Der Anwerbestopp von 1973 senkte zwar die Ausländerbeschäftigung; er begrenzte aber auch die transnationale Fluktuation der ausländischen Arbeitskräfte, weil seither aus freiwilliger Rückkehr in die Anwerbeländer auf Zeit ein unfreiwilliger Abschied auf Dauer werden konnte: Ausländische Arbeitskräfte, die ihre Arbeitsverhältnisse beendeten, um für einige Zeit in ihre Heimat zurückzukehren, hatten in der Regel keine Chance mehr, erneut als Arbeitswanderer zugelassen zu werden. Die Folge war, dass die Zahl der „neuen“, arbeits- und sozialrechtlich weniger gesicherten ausländischen Arbeitskräfte schrumpfte, während die Zahl derer stieg, die blieben und ihre Familien nachzogen. Obgleich die Zahl der ausländischen Erwerbstätigen von 2,6 Millionen im Jahr 1973 auf ca. 1,8 Millionen 1977 und bis 1989 auf ca. 1,6 Millionen sank, lag die ausländische Wohnbevölkerung 1973 (3,97 Millionen) wie 1979 (4,14 Millionen) bei knapp rund vier Millionen und stieg bis 1989 auf knapp 4,9 Millionen (7,3 Prozent) an. Je länger aber der Aufenthalt dauerte, desto gefestigter wurde der Aufenthaltsstatus – von der befristeten über die unbefristete Aufenthaltserlaubnis bis hin zur Aufenthaltsberechtigung.

Der Anwerbestopp wirkte also auch als Bumerang in der Arbeitsmarkt- wie in der Ausländerpolitik. Er verstärkte nämlich die herrschende Tendenz zu Daueraufenthalt und Familiennachzug und forcierte damit gerade den unerwünschten Wandel von der Arbeitswanderung über Daueraufenthalte mit offenem Zeithorizont zur Einwanderungssituation mit fester Bleibeabsicht. Dagegen stemmte sich bis in die frühen 1990er-Jahre das demonstrative regierungsamtliche Dementi: „Die Bundesrepublik ist kein Einwanderungsland“. Deshalb lebte ein großer Teil der ehemaligen Gastarbeiterbevölkerung lange Zeit in einer paradoxen Lage – in einer „Einwanderungssituation ohne Einwanderungsland“.

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Menschen ausländischer Staatsangehörigkeit, die schon seit Jahrzehnten dauerhaft in der Bundesrepublik leben, ihre hier geborenen und aufgewachsenen Kinder oder sogar schon Enkel sind zwar im rechtlichen Sinne zumeist nach wie vor Ausländer, doch längst nicht mehr Fremde mit deutscher Aufenthaltsgenehmigung, sondern Einheimische mit ausländischem Pass. In Lebensformen, Mentalitäten und Selbstverständnis dominierten schon in den 1980er-Jahren Zwischen- und Übergangsformen, die für Einheimische ohne Migrationshintergrund oft kaum, für Besucher aus den jeweiligen Heimatländern aber sehr viel deutlicher erkennbar waren. Solche Menschen wurden in der Diskussion um den zunehmend multikulturellen Alltag in der paradoxen Einwanderungssituation Deutschlands ebenso paradox bezeichnet als „einheimische Ausländer“, „ausländische Inländer“ bzw. als „ausländische Bindestrich-Deutsche“ in einem „Nicht-Einwanderungsland mit Einwanderern“. Dagegen galten sie z. B. in einem ihrer Hauptherkunftsländer, der Türkei, schon seit langem als „Deutschländer“.

Für den Übergang von befristeten Arbeitsaufenthalten über Daueraufenthalte ohne feste Zeitperspektiven in echte Einwanderungsprozesse gab es schon Ende der 1970er-/Anfang der 1980er-Jahre erkennbare, in der wissenschaftlichen und publizistischen Diskussion benannte Indizien:

Die ausländischen Arbeitnehmer hatten zwar vielfach nach wie vor besonders unbeliebte Arbeitsplätze mit vergleichsweise harten Arbeitsbedingungen, wenn auch zunehmend der Aufstieg in Facharbeiterberufe zu verzeichnen war. Sie leisteten noch immer erheblich mehr Überstunden als deutsche Arbeitskräfte und waren auch in den 1980er-Jahren noch weit mehr als diese von Erwerbslosigkeit betroffen. 1985, als das Stichwort „Massenarbeitslosigkeit“ die Diskussion um die Lage am Arbeitsmarkt beherrschte, waren in der Bundesrepublik z. B. insgesamt 9,3 Prozent, in der Ausländerbevölkerung hingegen 13,9 Prozent Erwerbspersonen arbeitslos gemeldet (in den alten Bundesländern im November 1990: 6,4 Prozent bzw. 10,2 Prozent).

Das Konsumniveau der ausländischen Arbeitskräfte aber war mit der Verlagerung des Lebensmittelpunktes in die Bundesrepublik deutlich angestiegen. Dies ging zulasten der für Arbeitswanderer typischen Sparorientierung, die bestimmt ist durch das Interesse an niedrigen Lebenshaltungskosten im Aufnahmeland und hohem Lohngeldtransfer ins Herkunftsland. Das Verhältnis von Arbeitskräften und nicht erwerbstätigen Familienangehörigen innerhalb der Ausländerbevölkerung verschob sich durch die Verlagerung des Lebensmittelpunktes in die Bundesrepublik sowie durch Familiennachzug. In Erwerbsquote, Geschlechts- und Altersstruktur näherte sich die Ausländerbevölkerung der Aufnahmegesellschaft an.

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Auch familiäre Übergangskrisen zeugten von einer echten Einwanderungssituation: Viele Ausländerfamilien lebten in einer Spannung zwischen der noch stark durch die Herkunftsgesellschaft bestimmten ersten und einer in der Bundesrepublik aufgewachsenen zweiten Generation, die zunächst oft noch im Niemandsland zwischen „alter“ und „neuer“ Welt stand. Bei zunehmender Orientierung der heranwachsenden Generation an den neuen Lebensumständen konnten Rückkehrabsichten der Eltern zu familiären Zerreißproben führen. In der Forschung hat man, einseitig konzentriert auf Identitätskrise und Kulturkonflikt, die Anpassungs- und Innovationsfähigkeit der Einwandererfamilien lange unterschätzt. Der Rückblick richtet sich heute freilich mehr auf jene, die dem Anpassungsdruck gewachsen waren, und weniger auf Familien, die, nicht selten zerrüttet, ins Herkunftsland zurückkehrten.

Die Massenquartiere der „Gastarbeiter“ aus den 1950er- und 1960er-Jahren hatten schon in den 1970er-Jahren meist der Vergangenheit angehört, Siedlungskolonien hatten sich herausgebildet, mit „normalen“ Wohnungen, deren Grundeinrichtung zunehmend den milieuspezifischen Standards entsprach. Die Ausländerfamilien lebten darin teils konzentriert, teils über einzelne Häuser oder Straßenzüge verstreut und wurden zusammengehalten durch ethnische Gemeinschaften (so genannte ethnic communities), die aus klassischen Einwanderungsprozessen ebenso bekannt sind wie die Einwandererkolonien („Little Germany“) selbst.

Die Kolonie aber war und ist nicht bloße Verpflanzung heimatlicher Lebensformen, sondern einerseits eine Kulturschleuse zwischen Herkunfts- und neuer Welt und andererseits ebenso Rückzugs- bzw. Zufluchtsort in der Identitätskrise des Einwanderungsprozesses. Sie war und ist also nicht Zeichen bewusster Abkapselung, sondern gerade Indiz für das Vorliegen eines echten Einwanderungsprozesses, anders gesagt: Starke soziokulturelle, ethnische oder mentalitätsbedingte Unterschiede zwischen Aus- und Einwanderungsland können dazu führen, dass sich Einwanderer zunächst in die „Einwanderergesellschaft“ (F. Heckmann) und erst von dort aus, durch schrittweise Ausgliederung aus diesen Einwandererenklaven, in die umschließende Aufnahmegesellschaft eingliedern. Das war seinerzeit in den vielen großen und kleinen deutsch-amerikanischen „Little Germanies“ nicht anders.

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Selbst die schiere Statistik der Aufenthaltsdauer signalisierte Bleibeabsicht. Von den Ausländern, die am 31. Dezember 1987 in der Bundesrepublik lebten, waren 45,8 Prozent bereits zehn bis 20 Jahre, 13,9 Prozent sogar mehr als 20 Jahre und insgesamt 59,7 Prozent länger als zehn Jahre im Land. Aus Gästen waren Dauergäste geworden und daraus eine feste Ausländerminorität in einer echten Einwanderungssituation.

Ende der 1980er-Jahre waren Ausländerintegration, Einwanderungssituation und zunehmend interkulturelle Lebensformen im Alltag und in der öffentlichen Diskussion geprägt durch einen auffälligen Gegensatz von Entspannung und Verzerrung. Man kann ihn als Paradox von pragmatischer Integration und appellativer Verweigerung beschreiben:

So war seit den späten 1970er-Jahren der Wandel von befristeten Arbeitsaufenthalten über unbefristete Daueraufenthalte in echte Einwan­derungsprozesse unübersehbar, wissenschaftlich analy­siert, publizistisch diskutiert, aber politisch nicht akzeptiert. Damit ergab sich eine für die defensive Vorstellung vom „Nicht-Einwanderungsland“ prekäre Tatsache: Die ausländische Erwerbsbevölkerung wirkte immer weniger als transnational mobiler Konjunkturpuffer am Arbeitsmarkt. Diese Funktion hatte man lange von ihr erwartet und auch durch politische Interventionen – vom „Anwerbestopp“ über Maßnahmen zur „Aufrechterhaltung der Rückkehrbereitschaft“ bzw. „Rückkehrförderung“ bis zur Beschränkung des Arbeitsmarktzugangs für nachziehende Ehegatten und Kinder u.a.m. forciert. Die ausländische Erwerbsbevölkerung besaß diese Pufferfunktion zwar auch noch weiterhin, was an ihrer – verglichen mit der einheimischen Bevölkerung – eklatant höhreren Arbeitslosenquote ablesbar war. Doch wirkte sich dies vorwiegend im Zuwanderungsland aus, d. h. zulasten der Sozialsysteme im Wohlfahrtsstaat. Während nämlich durch den Familiennachzug der Anteil der nicht erwerbstätigen Familienmitglieder wuchs, kehrten erwerbslos gewordene ausländische Erwerbstätige – auch wegen der erwähnten Folgen des Anwerbestopps – immer seltener ins Herkunftsland zurück („Export von Arbeitslosigkeit“). Sie bezogen stattdessen als Arbeitslose im Zuwanderungsland jene Leistungen, auf die sie durch ihre Beitragszahlungen als Erwerbstätige die gleichen Ansprüche erworben hatten wie deutsche Arbeitskräfte.

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Die defensive Selbstbeschreibung der Bundesrepublik als „Nichteinwanderungsland“ wurde also seit Beginn der 1980er-Jahre als Abwehrformel zunehmend funktionslos angesichts einer pragmatischen Umstellung der administrativen Praxis auf Integration nach Recht und Gesetz. Für diese sorgte im Zweifelsfalle die Rechtsprechung: aufenthalts-, arbeits- und sozialrechtliche Verpflichtungen gegenüber Ausländern waren nicht mehr nach Gesichtspunkten politischer Opportunität außer Kraft zu setzen. Mit der Aufenthaltsdauer wuchsen die Rechtsansprüche an den Wohlfahrtsstaat bzw. dessen Leistungsverpflichtung gegenüber der zugewanderten Ausländerbevölkerung.

Beobachtungen und Umfragen belegten zeitgleich einen von Generation zu Generation weiter fortschreitenden Integrationsprozess. Sie berichteten zudem von einer starken Zunahme an gegenseitiger Akzeptanz und an schlichter Normalität in den Beziehungen zwischen deutscher und ausländischer Bevölkerung, besonders in der jüngeren Generation.

Diese ist z.B. ablesbar an der Zunahme binationaler bzw. interethnischer Eheschließungen und Partnerschaften oder der bei Umfragen erklärten Bereitschaft dazu. Schon Anfang der 1980er-Jahre waren von verschiedenen Seiten unter anderem Erleichterungen beim Erwerb der deutschen Staats­bürgerschaft, umfassende Integrationskonzepte und Migrationsgesetzgebung mit Steuerungsinstrumenten für die Zulassung derjenigen Zuwanderer gefordert worden, die durch Ausländerrecht und Ausländerpolitik nicht zu ersetzen waren.

Die Politik aber reagierte auf die vorgelegten Bestandsaufnahmen, Entwicklungsperspektiven und die darauf gegründeten Forderungen nach einer umfassenden und transparenten Migrations- und Integrationspolitik lange mit defensiver Erkenntnisverweigerung: Seit Beginn der 1980er-Jahre wurde die Ausländerpolitik zusehends restriktiver, was sich in immer zahlreicheren und unübersichtlichen Verwaltungsanordnungen niederschlug.

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Bis 1990 kam es, nach einem für die politische und legislative Gestaltung verlorenen Jahrzehnt der Dementis und folgenlosen Ankündigungen, nur zur Reform des Ausländerrechts in jenem Land, das de jure nicht sein wollte, was es für Millionen Menschen de facto längst war – ein modernes Einwanderungsland. Anders ausgedrückt: Viele von denen, deren Gruppe seinerzeit nach Lebensgeschichte, Lebensperspektive und Selbstverständnis schon als Einwandererminorität beschrieben wurde, könnten die härteren Phasen im Einwanderungsprozess mit weniger mentalen Verletzungen durchlebt haben, wenn dieser Prozess nicht erschwert worden wäre durch politische Uneinsichtigkeit und Versuche, die gesellschaftliche Wirklichkeit zu „dementieren“.

Einseitige Schuldzuschreibungen an die Adresse der Politik aber bleiben vordergründig: Zum einen waren die Ausländer selbst in der Bundesrepublik nie nur passiv Betroffene, sondern immer zugleich auch Akteure, und sie verharrten als solche in ihrer Mehrheit lange unschlüssig oder ratlos im Niemandsland zwischen unbefristetem Aufenthalt und unerklärter Einwanderungsabsicht. So betrachtet gab es Inkonsequenzen auf beiden Seiten – in einer Einwanderungssituation ohne Einwanderungsland und ohne Einwanderungsentscheidung. Zum anderen wuchsen den ausländischen Arbeitnehmern und ihren Familien trotz aller appellativen Dementis der faktischen Einwanderungssituation langfristig fast alle wirtschaftlichen und sozialen Grundrechte und Grundsicherheiten zu. Und doch waren Erkenntnis- bzw. Entscheidungsschwächen und deren Folgen zwischen Mehrheit und Minderheit sehr ungleich verteilt: Auf die immer deutlicher wachsende Integration der früheren „Gastarbeiterbevölkerung“ in Deutschland antwortete die Bundesregierung Anfang der 1980er-Jahre mit „Förderung der Rückkehrbereitschaft“, Prämien für die Rückkehr ins Ausland und Programmen für eine „soziale Integration auf Zeit“.

In die gleiche Entwicklungslinie gehörte noch 1988 der Entwurf einer Reform des Ausländerrechts durch Bundesinnenminister Friedrich Zimmermann (CSU). Er scheiterte vor allem am geschlossenen Widerstand von Kirchen, Gewerkschaften und humanitären Organisationen, der Ausländerbeauftragten und ihrem Amt sowie am Einspruch durch Juristen, kritische Publizisten und engagierte Wissenschaftler. Der Gesetzentwurf enthielt neben einem integrationspolitischen auch einen restriktiven ausländerrechtlichen Teil, in dessen Zentrum eine Art Verteidigung nationaler Interessen gegen die Ausländerbevölkerung stand.

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Hier fand sich unter anderem der Leitgedanke, das notwendige Festhalten am Ziel der nationalen Einheit schließe eine generelle Öffnung des Zugangs zur deutschen Staatsangehörigkeit aus. Erst die Reform des Ausländerrechts unter Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble (CDU) sollte 1990 den pragmatischen Integrationsprozess der 1980er-Jahre in einem ersten legislativen Schritt nachvollziehen.

Ihm folgten dann, rund ein Jahrzehnt später, unter Bundesinnenminister Otto Schily (SPD) die beiden anderen Schritte in Gestalt der Reform des Staatsangehörigkeitsrechts und des Zuwanderungsgesetzes. Sie akzeptierten gleichfalls die Einwanderungssituation, gingen aber noch viel weiter (siehe hierzu auch S. 129).

Die bis in die 1990er-Jahre hinein anhaltende politische Erkenntnisverweigerung und die mangelnde Akzeptanz der Einwanderer als Partner auf Dauer blieben rechts- und sozialgeschichtlich weitgehend folgenlos. Sie haben aber mentalitätsgeschichtlich Schaden angerichtet und, zusammen mit dem auf deutscher Seite immer wieder auftauchenden Misstrauen gegenüber Einbürgerungserleichterungen, bei der Einwandererbevölkerung zum Teil nachhaltige kollektivmentale Irritationen hinterlassen.

Sie wirken intergenerativ, in der Kommunikation zwischen den „Pionierwanderern“ und ihren Nachfahren, bis heute weiter und haben in gewissem Umfang beigetragen zu einem wieder verstärkten Rückzug in ethnische Enklaven. Dort spielte mit Sicherheit auch die Erfahrung der ausländerfeindlichen Ausschreitungen im Deutschland der frühen 1990er-Jahre eine wesentliche Rolle.

Trotz des formelhaft immer wiederkehrenden appelativen Dementis, dass die Bundesrepublik „kein Einwanderungsland“ sei, war es schrittweise zu einer faktischen Entspannung in der zunehmend interkulturellen Einwanderungssituation gekommen, als seit den späten 1980er-Jahren, fast beziehungslos dazu, eine wachsende Skandalisierung von Zuwanderungs- und Integrationsfragen begann. Sie schien sich immer mehr zu verselbstständigen und sollte bald eine explosive Grundlage für den Ausbruch von Fremdenangst und Fremdenfeindlichkeit in den frühen 1990er-Jahren bilden (siehe hierzu auch S. 108 ff.).

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Asylsuchende

Die Antwort der Bundesrepublik Deutschland auf die Aufnahme – aber auch Nichtaufnahme – deutscher Flüchtlinge im Ausland 1933 bis 1945 war die berühmte Botschaft der vier Worte in Artikel 16 des Grundgesetzes : „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“. Das weltweit offenste Asylrecht sollte allen, die glaubten, Anspruch darauf anmelden zu können, bis zur Entscheidung über ihren Antrag sicheren Aufenthalt geben.

Die zunehmende Inanspruchnahme dieses Rechts durch Flüchtlinge aus aller Welt führte zunächst zu seiner Einschränkung in der Praxis und schließlich zur Einschränkung des Grundrechts selbst. Am viel beklagten „Missbrauch des Asylrechts“ freilich war die deutsche Seite selbst beteiligt, weil sie, bei Anwerbestopp und ohne Einwanderungsgesetz, jenseits vom Familiennachzug und einigen Ausnahmeregelungen nur dieses Nadelöhr offen ließ. Es wurde von außen her bald kraftvoll aufgestemmt und von innen her immer wieder neu zugezogen in einem öffentlichen Abwehrkampf, der das Feindbild des so genannten „Asylanten“ stiftete.

Die Zahlen der jährlichen Asylgesuche waren in der Bundesrepublik in den 1950er- und 1960er-Jahren relativ niedrig geblieben, abgesehen von den Fluchtbewegungen nach der Niederschlagung der Erhebungen in Ungarn und Polen 1956 und des „Prager Frühlings“ 1968. Bis Anfang der 1970er-Jahre stammten die meisten Asylanträge von Flüchtlingen aus dem „Ostblock“. Ihre Aufnahme galt als humanitäre Aufgabe, und sie hatte zugleich eine politisch-ideologische Legitimationsfunktion: Ost-West-Flüchtlinge waren willkommene Überläufer im Wettstreit der Systeme, lieferten sie doch, durch Abstimmung mit den Füßen, unübersehbare Nachweise für die Anziehungskraft des Westens.

Im Jahr des Anwerbestopps 1973 hatte es ins­gesamt erst 4792 Asylanträge für 5595 Personen gegeben. Die Zahl der Anträge verdoppelte sich zwar schon im Folgejahr, blieb dann aber bis 1976 mit 8854 Anträgen für 11123 Personen noch annähernd auf gleichem Niveau. Seit dem letzten Drittel der 1970er-Jahre stieg die Zahl der Asyl­gesuche in Westdeutschland steil an: über 28223 Anträge für 33136 Personen (1978) und 41953 Anträge für 51493 Personen (1979) auf den Höchststand von 92918 Anträgen für 107818 Personen im Wahljahr 1980. Das entsprach fast zwei Dritteln aller Asylgesuche in Europa in diesem Jahr (ca. 150000). Die asylsuchenden Flüchtlinge stammten seit dem letzten Drittel der 1970er-Jahre nicht mehr vornehmlich aus den „Ostblockstaaten“, sondern aus der „Dritten Welt“ – und der Kampf gegen den „Missbrauch des Asylrechts“ begann. Zugleich verschärften wachsende Erwerbslosenzahlen soziale Ängste. Konkurrenzängste am Arbeitsmarkt ge­genüber Flüchtlingen waren zwar unbegründet, weil es ein – seit 1987 sogar fünfjähriges, d.h. in aller Regel das gesamte Asylverfahren umschließendes – Arbeitsverbot für Asylsuchende gab und weil auch nach dessen Aufhebung 1991 Inländer gegenüber Arbeit suchenden Asylbewerbern grundsätzlich Vorrang hatten („Inländerprimat“).

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Ängste und fremdenfeindliche Aggressionen nahmen aber dennoch zu. Sie wurden wach gehalten bzw. wachgerufen durch besonders in Wahlkämpfen immer wieder aufflammende, von einem Teil der Medien gestützte politische Kampagnen gegen „Scheinasylanten“, „Asylschmarotzer“ und „Wirtschaftsflüchtlinge“.

Die Zuwanderung der Flüchtlinge aus der „Dritten Welt“ aber war in ihren Schwankungen abhängig von dem Wechsel der Krisensituationen in den Herkunftsregionen und -ländern. Deshalb bot der Kampf gegen so genannte Wirtschaftsflüchtlinge durch Verringerung von „Fluchtanreizen“ eine in ihrem einseitigen Ansatz von Anbeginn fragwürdige Perspektive, soweit diese von der Vorstellung ausging, die Asylwanderungen würden weniger oder sogar gar nicht durch Antriebskräfte in ihren Ausgangsräumen, sondern mehr oder sogar einzig durch soziale und ökonomische „Verlockungen“ im europäischen Hauptzielland verursacht. Hinzu kam, dass die vermeintlich abschreckende Verschlechterung der Lebensbedingungen für Asylsuchende meist die Falschen traf, nämlich „echte“ Flüchtlinge, während tatsächliche „Scheinasylanten“, die Asylanträge vorsätzlich als Hintereingang in den illegalen Arbeitsmarkt des informellen Sektors missbrauchten, durch solche Manöver ebensowenig zu beeindrucken waren wie Schleuser, Schlepper und Menschenhändler.

In der Entwicklung des deutschen Asylrechts gab es in den 1970er-Jahren eine entscheidende defensive und restriktive Wende, die den Verfassungsgrundsatz „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“ auszuhöhlen begann: Der zentrale Begriff der politischen Verfolgung wurde immer mehr verengt und seit Ende der 1970er Jahre zunehmend verschoben von den Fluchtmotiven des Verfolgten, nämlich von der erlittenen oder befürchteten Verfolgung, zu den Gründen, aus denen der Verfolgerstaat die Verfolgung betrieb. So galt z. B. Folter als Strafe für die gewaltlose Inanspruchnahme verbotener demokratischer Grundrechte in einem Verfolgerstaat, in dem die Tortur als Strafe oder Verhörinstrument üblich war, nicht mehr als „politische“ Verfolgung und deshalb auch nicht mehr als zureichender Grund für Asyl in der Bundesrepublik Deutschland.

Vor dem Hintergrund von Wirtschaftskrise, steigenden Erwerbslosenzahlen, Entdeckung der Einwanderungssituation hinter der „Gastarbeiterfrage“ und Anstieg der jährlichen Asylgesuche über die magische Schwelle von 100000 im Jahr 1980 wurden die Skandalisierung des „Asylmissbrauchs“ und Forderungen nach „Beschleunigung der Asylverfahren“ bzw. „konsequenter Abschiebung“ abgelehnter Asylbewerber zu zentralen Wahlkampfthemen.

Mitte der 1980er-Jahre stiegen die Zahlen der Asylgesuche in Westdeutschland erneut zügig an. Sie lagen 1986 bei 67429 Anträgen für 99650 Personen. Mit den Versuchen, die Asylmigration in die Bundesrepublik einzudämmen, wurde die Kurve der Asylanträge schon 1987 durch defensive Steuerungsmaßnahmen wieder nach unten gedrückt: Sie reichten von der Sperre der Einreisewege über die DDR und Ost-Berlin durch die Einführung von Anschlussvisa seit Oktober 1986 bis zur Asylrechtsnovelle vom Januar 1987, die unter anderem restriktive Visavorschriften für Reisende aus neun afrikanischen und asiatischen Hauptherkunftsländern von Asylsuchenden brachte, in denen Asylwanderungen in Kettenwanderungen überzugehen schienen.

Ende der 1980er und Anfang der 1990er-Jahre aber stieg die Kurve der Asylgesuche vor dem Hintergrund dramatischer politischer Veränderungen steil an und schien kurzfristig außer Kontrolle zu geraten, was entscheidend zu den zunächst gegen Asylbewerber gerichteten und bald auch weiter ausgreifenden ausländerfeindlichen Ausschreitungen der frühen 1990er Jahre beitrug (siehe hierzu auch S. 108).

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Aussiedler

Die Erinnerung an den Zweiten Weltkrieg und seine Folgen wurde in Westdeutschland wach gehalten durch die Ankunft der „Aussiedler“ genannten Zuwanderer deutscher Herkunft aus dem östlichen Ausland. Sie strebten – so die Ende der 1980er-Jahre noch dominierende und in den 1990er-Jahren zunehmend hinter sozialökonomische Erwägungen zurücktretende Motivation – in die Bundesrepublik, um dort als „Deutsche unter Deutschen“ zu leben. Von den schätzungsweise vier Millionen Menschen deutscher Abstammung in Ost-, Ostmittel- und Südosteuropa und im asiatischen Teil der Sowjetunion, die 1950 gezählt wurden, lebten viele nicht mehr in ihren herkömmlichen Siedlungsgebieten, sondern – wie fast alle Sowjetbürger deutscher Abstammung seit 1941 – durch Zwangsumsiedlung und Deportation als Folge des Zweiten Weltkriegs weit verstreut in fremder Umgebung, isoliert, entrechtet und diskriminiert als „Faschisten“ oder deren „Kollaborateure“.

Die Zuwanderung aus Ost-, Ostmittel- und Südosteuropa überdauerte in Westdeutschland den Zustrom der Flüchtlinge und Vertriebenen der Nachkriegszeit (siehe hierzu auch S. 52 ff.): Rund 1,4 Millionen passierten 1950 bis 1987 die Grenzdurchgangslager in der Bundesrepublik.

Ihre Zahl schwankte in diesem Zeitraum zwischen 20000 und 60000 im Jahr. Die meisten kamen allerdings erst seit der zweiten Hälfte der 1970er-Jahre, als es im Sinne der Vereinbarungen der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) 1975 über die Kooperation in humanitären Bereichen zu einer begrenzten Liberalisierung der Ausreisepraxis Polens, Jugoslawiens, Ungarns, der Tschechoslowakei und vor allem der UdSSR (1987) kam. Letztere versprach sich davon eine Entspannung der Beziehungen zu den USA (mit Blick auf russisch-jüdische oder armenische Auswanderer) und der Bundesrepublik Deutschland (russlanddeutsche Aussiedler).

Die auf entsprechende Anträge hin durch Aufnahmebescheid als „Aussiedler“ anerkannten Einwanderer deutscher Herkunft wurden in Westdeutschland im Sinne des deutschen Kriegsfolgenrechts den deutschen Flüchtlingen und Vertriebenen der Nachkriegszeit gleichgestellt. Sie hatten deswegen Anspruch auf Aufnahme als Staatsbürger und bis Ende der 1980er-Jahre auch auf großzügige Eingliederungshilfen.

Grundlagen für die Anerkennung als Aussiedler bzw. Spätaussiedler (seit 1993) sind heute Art. 116 des Grundgesetzes, das Bundesvertriebenen- und Flüchtlingsgesetz und das Kriegsfolgenbereinigungsgesetz von 1993. Als Aussiedler können vor diesem gesetzlichen Hintergrund auf Antrag hin Menschen aus Ost-, Ostmittel- und Südosteuropa und weiter östlich gelegenen Regionen anerkannt werden, die drei Voraussetzungen erfüllen: deutsche Herkunft, ein lebensgeschichtlich belegbares Bekenntnis dazu („Bekenntnis zum Deutschtum“) und ein angenommenes oder nachzuweisendes „Kriegsfolgenschicksal“, d. h. eine Beeinträchtigung durch „Vertreibungsdruck“. Seit 1990 ist der Antrag vom Herkunftsgebiet aus zu stellen, wobei seit 1993 nur noch vor dem 31. Dezember 1992 geborene Personen antragsberechtigt sind (siehe hierzu auch S. 117 ff.).

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Die Bezeichnung „deutsche Aussiedler“ bzw. – seit dem Kriegsfolgenbereinigungsgesetz von 1993 – „Spätaussiedler“ ist ein ethnonationaler Euphemismus; denn anerkannte Aussiedler sind zwar Deutsche mit allen Rechten, wozu z. B. bei den oft binationalen Ehen auch das Recht auf die Einreise nichtdeutscher Familienmitglieder zählt. Die Aussiedler kommen aber kulturell, mental und sozial in eine echte Einwanderungssituation. Deren Bewältigung wurde auf deutscher Seite erleichtert und erschwert zugleich: Sie wurde materiell erleichtert durch den direkten Einschluss in alle Leistungsbereiche des Sozialstaats. Dazu kamen starke Eingliederungshilfen, die die Aussiedler innerhalb der zugewanderten Bevölkerung zu einer deutlich herausgehobenen Minderheit machten. Die Bewältigung der Einwanderungssituation wurde aber mental erschwert durch die Unterschätzung ihrer Problematik im Aufnahmeland im Glauben an die vermittelnde Kraft ethnonationaler Bindewirkungen – in der Vorstellung nämlich, dass „Deutsche unter Deutschen“ nicht mit gravierenden Eingliederungsproblemen konfrontiert sein würden. Das war, wie sich bald zeigen sollte, eine Fehleinschätzung.

Die Zuwanderung und Eingliederung der Aussiedler in Westdeutschland wurde zur Zeit des Kalten Krieges als Befreiung aus dem Schattenreich des Bolschewismus allgemein begrüßt und vollzog sich bis zu ihrer gewaltigen Zunahme im letzten Drittel der 1980er-Jahre weitgehend im Stillen. Sie geriet erst spät gelegentlich ins grelle Licht einer empörten Öffentlichkeit, wenn von den finanziellen Gegenleistungen für die in bilateralen Verträgen vereinbarten Ausreisegenehmigungen die Rede war. Mit der Zusage der polnischen Regierung, innerhalb eines Jahres die Ausreise von 125000 polnischen Staatsangehörigen deutscher Herkunft zu genehmigen, war aber schon im Schmidt/Gierek-Abkommen von 1975 ein Kredit über 2,3 Milliarden DM an Polen verbunden. In Rumänien nahm das Migrationsgeschäft schließlich den Charakter eines milliardenschweren direkten Menschenhandels an; denn das bankrotte Regime des am Ende größenwahnsinnigen, bei der Revolution in Rumänien 1989 hingerichteten „Conducators“ („Führers“) Nicolae Ceaucescu kassierte für die Ausreise jeder einzelnen Person eine hohe Summe (DM 12000), während die Aussiedler selbst noch wesentlich höhere Bestechungsgelder an korrupte Behörden zu zahlen hatten.

Die beschwörende Erinnerung an die scheinbar unerfüllbaren Ausreisewünsche der „Brüder und Schwestern im Osten“ hatte im Kalten Krieg jahrzehntelang zum festen Repertoire bundesdeutscher Ostpolitik gehört. Die Öffnung des Eisernen Vorhangs brachte im Osten massenhafte Wunsch­erfüllung und im Westen die Angst vor „neuen Völkerwanderungen“ aus dem Osten im Anschluss an die Aussiedlerzuwanderung.

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2.1 Die Nachkriegszeit: Displaced Persons, Flüchtlinge, Vertriebene, Kriegsgefangene, Spätheimkehrer, Auswanderer

2.2 Arbeitswanderer, Asylsuchende und Aussiedler in der Bundesrepublik 1949–1989/90

2.3 Ost-West-Flucht, Ausländer- beschäftigung und Asylpolitik in der DDR 1949–1989/90

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